Оглавление
Публично-правовые образования: понятие и правовая природа
Правовая база
Виды публично-правовых образований
Особенности правового статуса
Судебная практика
Пример
Публично-правовые образования: понятие и правовая природа
Публично-правовые образования — это государственные или муниципальные образования, наделённые публичными властными полномочиями и выступающие в гражданском обороте в качестве особых субъектов права. К ним относятся Российская Федерация, субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) и муниципальные образования (городские и сельские поселения, муниципальные районы, муниципальные округа, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения). Публично-правовые образования, вступая в отношения гражданского оборота, не могут исходить из частных интересов; их деятельность должна быть направлена на наиболее эффективное отправление публичной власти и удовлетворение общественных потребностей. Правосубъектность публично-правовых образований в частном праве носит вторичный, специальный характер по отношению к их публично-правовой компетенции.
Правовая база
Конституция Российской Федерации — статьи 71–73 (разграничение предметов ведения), статья 130 (местное самоуправление).
Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) — статья 124 (публично-правовые образования как субъекты гражданского права), статья 125 (порядок участия через органы власти), статья 126 (особенности ответственности), статья 214 (государственная собственность), статья 215 (муниципальная собственность).
Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) — статьи 6, 28, 31 (межбюджетные отношения, полномочия публично-правовых образований).
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — статьи 2, 16, 50 (муниципальные образования, их имущество).
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 № 8-П — о правовой природе публично-правовых образований как субъектов, реализующих публичные интересы.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 22 от 29.04.2010 (ред. от 23.06.2015) — о рассмотрении споров с участием публично-правовых образований.
Виды публично-правовых образований
В Российской Федерации к публично-правовым образованиям относятся:
- Российская Федерация (федеральное публично-правовое образование).
- Субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь), автономная область, автономные округа.
- Муниципальные образования: городские или сельские поселения, муниципальные районы, муниципальные округа, городские округа, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы, внутригородские территории городов федерального значения.
Каждое из этих образований выступает в гражданском обороте от своего имени, имеет собственную казну (бюджет), может быть истцом и ответчиком в суде, в том числе в международных инстанциях. Полномочия публично-правовых образований реализуются через органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах их компетенции.
Особенности правового статуса
Публично-правовые образования обладают следующими особенностями:
- Целевая правосубъектность: их участие в гражданских правоотношениях подчинено выполнению общественно значимых функций и защите публичных интересов, а не извлечению прибыли.
- Ограниченное право собственности: имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, не может использоваться в целях, не связанных с публичными функциями (статья 214, 215 ГК РФ). Государственный парламент обладает монополией на распределение полномочий по управлению государственной собственностью между публично-правовыми образованиями.
- Ответственность: публично-правовые образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, закреплённого за созданными ими юридическими лицами (казёнными предприятиями, учреждениями). Субсидиарная ответственность Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования может наступать по долгам созданных ими юридических лиц в случаях, предусмотренных законом (статья 126 ГК РФ).
- Процессуальная правоспособность: могут быть истцами и ответчиками в судах любой инстанции, включая международные (например, Европейский суд по правам человека).
Публично-правовые образования не занимаются предпринимательской деятельностью непосредственно, однако участвуют в экономических отношениях через: принятие нормативных актов в сфере предпринимательства, регистрацию хозяйствующих субъектов, размещение государственного (муниципального) заказа, заключение договоров государственно-частного партнёрства и концессионных соглашений.
Судебная практика
Конституционный Суд РФ в своих решениях сформулировал следующие характеристики публично-правовых образований (постановления от 30.06.2006 № 8-П, от 17.06.2004 № 12-П и др.):
- правосубъектность публично-правовых образований реализуется для целей публичного права и носит второстепенный, специальный характер в частном праве;
- публично-правовые образования имеют строго целевую нормативно установленную направленность своей конституционной правосубъектности — выполнение общественно значимых функций, а также реализацию гарантий защиты конституционных прав и свобод человека и территориального публичного коллектива;
- публично-правовые образования создаются для обеспечения потребностей публичного коллектива и не занимаются предпринимательской деятельностью (хотя могут участвовать в экономическом обороте как заказчики, инвесторы);
- публично-правовые образования являются полноправными участниками процессуальных отношений: могут быть истцами и ответчиками в судах любой инстанции, включая международные.
Верховный Суд РФ в обзоре судебной практики № 2 (2025) указал, что при рассмотрении дел с участием публично-правовых образований необходимо учитывать, что они выступают не в качестве субъектов предпринимательской деятельности, а как носители публичной власти. Это влияет на распределение бремени доказывания, возможность применения мер ответственности (в частности, взыскание убытков с публично-правовых образований возможно только при доказанности незаконности действий их органов).
Арбитражные суды при рассмотрении споров, связанных с неисполнением государственных (муниципальных) контрактов, исходят из того, что публично-правовые образования несут ответственность в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, но с учётом особенностей бюджетного процесса (взыскание производится за счёт казны, а не за счёт бюджетных средств текущего финансирования).
Пример
Ситуация: Администрация муниципального образования «Город Н.» (далее — Администрация) заключила с ООО «СтройИнвест» муниципальный контракт на выполнение работ по благоустройству парка на сумму 10 000 000 рублей. Контракт был заключён по результатам открытого аукциона. Подрядчик выполнил работы в полном объёме и в срок, что подтверждено актами приёмки. Однако Администрация в нарушение условий контракта не оплатила работы в течение 6 месяцев. ООО «СтройИнвест» обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании задолженности и неустойки. В суде Администрация заявила, что не может оплатить работы из-за недостаточности бюджетных средств, и просила отсрочки.
Правовая оценка: Муниципальное образование «Город Н.» является публично-правовым образованием. Оно участвует в гражданском обороте через органы местного самоуправления (Администрацию) в пределах своей компетенции. В соответствии со статьёй 124 ГК РФ, публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками — гражданами и юридическими лицами. Отсутствие бюджетных средств не является основанием для освобождения от исполнения обязательств по муниципальному контракту (статья 401 ГК РФ). Суд, руководствуясь статьёй 126 ГК РФ, взыскивает задолженность и неустойку за счёт средств казны муниципального образования (бюджета муниципального образования). При этом суд разъясняет, что исполнение решения должно производиться в порядке, установленном бюджетным законодательством (статья 242.1 БК РФ — обращение взыскания на средства бюджета осуществляется на основании судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета, по предъявлении исполнительного документа в финансовый орган). Если бы Администрация действовала вне пределов компетенции (например, заключила контракт на сумму, превышающую лимиты), ответственность могло бы нести должностное лицо, а не муниципальное образование.
Исход: Суд удовлетворил иск ООО «СтройИнвест», взыскав с муниципального образования «Город Н.» 10 000 000 руб. основного долга, неустойку (0,1% за каждый день просрочки — 1 800 000 руб.) и судебные расходы. Взыскание обращено на казну муниципального образования. После вступления решения в законную силу ООО «СтройИнвест» предъявило исполнительный лист в Управление Федерального казначейства по месту нахождения должника для списания средств с единого счёта бюджета.
Рекомендации:
- При заключении контрактов с публично-правовыми образованиями (государственными, муниципальными заказчиками) следует проверять, что контракт заключён уполномоченным лицом и в пределах лимитов бюджетных обязательств.
- В судебном споре необходимо ссылаться на статьи 124, 126 ГК РФ, указывая, что публично-правовое образование отвечает по своим обязательствам своим имуществом (казной). Недостаточность бюджетных средств не освобождает от ответственности.
- При взыскании задолженности обращать внимание на порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (глава 24.1 БК РФ). Исполнительный лист предъявляется не в службу судебных приставов, а в финансовый орган соответствующего публично-правового образования (статья 242.1 БК РФ). Исключение составляют случаи, когда денежные средства находятся на счетах учреждений, не являющихся органами Федерального казначейства.
- Гражданам и организациям, чьи права нарушены незаконными действиями (бездействием) органов публичной власти, следует предъявлять требования о возмещении вреда к соответствующему публично-правовому образованию (статья 1069, 1070 ГК РФ), а не к конкретным должностным лицам (кроме случаев субсидиарной ответственности).
Публично-правовые образования: понятие и правовая природа
Правовая база
Виды публично-правовых образований
Особенности правового статуса
Судебная практика
Пример
Публично-правовые образования: понятие и правовая природа
Публично-правовые образования — это государственные или муниципальные образования, наделённые публичными властными полномочиями и выступающие в гражданском обороте в качестве особых субъектов права. К ним относятся Российская Федерация, субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) и муниципальные образования (городские и сельские поселения, муниципальные районы, муниципальные округа, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения). Публично-правовые образования, вступая в отношения гражданского оборота, не могут исходить из частных интересов; их деятельность должна быть направлена на наиболее эффективное отправление публичной власти и удовлетворение общественных потребностей. Правосубъектность публично-правовых образований в частном праве носит вторичный, специальный характер по отношению к их публично-правовой компетенции.
Правовая база
Конституция Российской Федерации — статьи 71–73 (разграничение предметов ведения), статья 130 (местное самоуправление).
Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) — статья 124 (публично-правовые образования как субъекты гражданского права), статья 125 (порядок участия через органы власти), статья 126 (особенности ответственности), статья 214 (государственная собственность), статья 215 (муниципальная собственность).
Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) — статьи 6, 28, 31 (межбюджетные отношения, полномочия публично-правовых образований).
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — статьи 2, 16, 50 (муниципальные образования, их имущество).
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 № 8-П — о правовой природе публично-правовых образований как субъектов, реализующих публичные интересы.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 22 от 29.04.2010 (ред. от 23.06.2015) — о рассмотрении споров с участием публично-правовых образований.
Виды публично-правовых образований
В Российской Федерации к публично-правовым образованиям относятся:
- Российская Федерация (федеральное публично-правовое образование).
- Субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь), автономная область, автономные округа.
- Муниципальные образования: городские или сельские поселения, муниципальные районы, муниципальные округа, городские округа, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы, внутригородские территории городов федерального значения.
Каждое из этих образований выступает в гражданском обороте от своего имени, имеет собственную казну (бюджет), может быть истцом и ответчиком в суде, в том числе в международных инстанциях. Полномочия публично-правовых образований реализуются через органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах их компетенции.
Особенности правового статуса
Публично-правовые образования обладают следующими особенностями:
- Целевая правосубъектность: их участие в гражданских правоотношениях подчинено выполнению общественно значимых функций и защите публичных интересов, а не извлечению прибыли.
- Ограниченное право собственности: имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, не может использоваться в целях, не связанных с публичными функциями (статья 214, 215 ГК РФ). Государственный парламент обладает монополией на распределение полномочий по управлению государственной собственностью между публично-правовыми образованиями.
- Ответственность: публично-правовые образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, закреплённого за созданными ими юридическими лицами (казёнными предприятиями, учреждениями). Субсидиарная ответственность Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования может наступать по долгам созданных ими юридических лиц в случаях, предусмотренных законом (статья 126 ГК РФ).
- Процессуальная правоспособность: могут быть истцами и ответчиками в судах любой инстанции, включая международные (например, Европейский суд по правам человека).
Публично-правовые образования не занимаются предпринимательской деятельностью непосредственно, однако участвуют в экономических отношениях через: принятие нормативных актов в сфере предпринимательства, регистрацию хозяйствующих субъектов, размещение государственного (муниципального) заказа, заключение договоров государственно-частного партнёрства и концессионных соглашений.
Судебная практика
Конституционный Суд РФ в своих решениях сформулировал следующие характеристики публично-правовых образований (постановления от 30.06.2006 № 8-П, от 17.06.2004 № 12-П и др.):
- правосубъектность публично-правовых образований реализуется для целей публичного права и носит второстепенный, специальный характер в частном праве;
- публично-правовые образования имеют строго целевую нормативно установленную направленность своей конституционной правосубъектности — выполнение общественно значимых функций, а также реализацию гарантий защиты конституционных прав и свобод человека и территориального публичного коллектива;
- публично-правовые образования создаются для обеспечения потребностей публичного коллектива и не занимаются предпринимательской деятельностью (хотя могут участвовать в экономическом обороте как заказчики, инвесторы);
- публично-правовые образования являются полноправными участниками процессуальных отношений: могут быть истцами и ответчиками в судах любой инстанции, включая международные.
Верховный Суд РФ в обзоре судебной практики № 2 (2025) указал, что при рассмотрении дел с участием публично-правовых образований необходимо учитывать, что они выступают не в качестве субъектов предпринимательской деятельности, а как носители публичной власти. Это влияет на распределение бремени доказывания, возможность применения мер ответственности (в частности, взыскание убытков с публично-правовых образований возможно только при доказанности незаконности действий их органов).
Арбитражные суды при рассмотрении споров, связанных с неисполнением государственных (муниципальных) контрактов, исходят из того, что публично-правовые образования несут ответственность в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, но с учётом особенностей бюджетного процесса (взыскание производится за счёт казны, а не за счёт бюджетных средств текущего финансирования).
Пример
Ситуация: Администрация муниципального образования «Город Н.» (далее — Администрация) заключила с ООО «СтройИнвест» муниципальный контракт на выполнение работ по благоустройству парка на сумму 10 000 000 рублей. Контракт был заключён по результатам открытого аукциона. Подрядчик выполнил работы в полном объёме и в срок, что подтверждено актами приёмки. Однако Администрация в нарушение условий контракта не оплатила работы в течение 6 месяцев. ООО «СтройИнвест» обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании задолженности и неустойки. В суде Администрация заявила, что не может оплатить работы из-за недостаточности бюджетных средств, и просила отсрочки.
Правовая оценка: Муниципальное образование «Город Н.» является публично-правовым образованием. Оно участвует в гражданском обороте через органы местного самоуправления (Администрацию) в пределах своей компетенции. В соответствии со статьёй 124 ГК РФ, публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками — гражданами и юридическими лицами. Отсутствие бюджетных средств не является основанием для освобождения от исполнения обязательств по муниципальному контракту (статья 401 ГК РФ). Суд, руководствуясь статьёй 126 ГК РФ, взыскивает задолженность и неустойку за счёт средств казны муниципального образования (бюджета муниципального образования). При этом суд разъясняет, что исполнение решения должно производиться в порядке, установленном бюджетным законодательством (статья 242.1 БК РФ — обращение взыскания на средства бюджета осуществляется на основании судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета, по предъявлении исполнительного документа в финансовый орган). Если бы Администрация действовала вне пределов компетенции (например, заключила контракт на сумму, превышающую лимиты), ответственность могло бы нести должностное лицо, а не муниципальное образование.
Исход: Суд удовлетворил иск ООО «СтройИнвест», взыскав с муниципального образования «Город Н.» 10 000 000 руб. основного долга, неустойку (0,1% за каждый день просрочки — 1 800 000 руб.) и судебные расходы. Взыскание обращено на казну муниципального образования. После вступления решения в законную силу ООО «СтройИнвест» предъявило исполнительный лист в Управление Федерального казначейства по месту нахождения должника для списания средств с единого счёта бюджета.
Рекомендации:
- При заключении контрактов с публично-правовыми образованиями (государственными, муниципальными заказчиками) следует проверять, что контракт заключён уполномоченным лицом и в пределах лимитов бюджетных обязательств.
- В судебном споре необходимо ссылаться на статьи 124, 126 ГК РФ, указывая, что публично-правовое образование отвечает по своим обязательствам своим имуществом (казной). Недостаточность бюджетных средств не освобождает от ответственности.
- При взыскании задолженности обращать внимание на порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (глава 24.1 БК РФ). Исполнительный лист предъявляется не в службу судебных приставов, а в финансовый орган соответствующего публично-правового образования (статья 242.1 БК РФ). Исключение составляют случаи, когда денежные средства находятся на счетах учреждений, не являющихся органами Федерального казначейства.
- Гражданам и организациям, чьи права нарушены незаконными действиями (бездействием) органов публичной власти, следует предъявлять требования о возмещении вреда к соответствующему публично-правовому образованию (статья 1069, 1070 ГК РФ), а не к конкретным должностным лицам (кроме случаев субсидиарной ответственности).
