Оглавление
Протест прокурора: понятие и правовая природа
Правовая база
Основания и порядок принесения протеста
Форма и содержание протеста
Сроки рассмотрения и последствия
Отличие протеста от представления прокурора
Пример
Протест прокурора: понятие и правовая природа
Протест прокурора — это акт прокурорского реагирования, представляющий собой официальное возражение прокурора (представителя прокуратуры) в отношении правового акта (нормативного или ненормативного), принятого органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, если этот акт противоречит закону либо нарушает права и законные интересы граждан, общества или государства. В отличие от судебного обжалования, протест вносится в административном порядке в орган, издавший акт, либо в вышестоящий орган. При этом, как разъяснено в судебной практике, протест прокурора носит характер предложения (рекомендации) об устранении нарушений закона и содержит разъяснение норм действующего законодательства. Законодатель не возлагает на лицо, принявшее опротестовываемый прокурором акт, безусловной обязанности по его отмене или изменению — орган обязан лишь рассмотреть протест в установленный срок и письменно сообщить о результатах. Если протест не рассмотрен в установленный законом срок либо, по мнению прокурора, необоснованно отклонен, прокурор обращается в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с заявлением о признании правового акта недействительным.
Правовая база
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) — статья 23 (протест прокурора: основания, порядок принесения, сроки рассмотрения), статья 28 (протест на акт, нарушающий права человека и гражданина).
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (ГПК РФ) — статья 320 (порядок подачи ходатайств о принесении протеста).
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (АПК РФ) — статьи 52, 53 (участие прокурора в арбитражном процессе).
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) — статьи 30.10–30.11 (принесение протеста на постановление по делу об административном правонарушении).
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (УПК РФ) — статьи 125, 416, 417 (обжалование решений прокурора, возобновление производства по уголовному делу ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств).
Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 36 от 27.09.2016 (ред. от 25.12.2024) «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» — в части оспаривания решений прокурора.
Основания и порядок принесения протеста
Основанием для принесения протеста является выявление прокурором в ходе осуществления надзора правового акта, который полностью или частично не соответствует Конституции РФ, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, либо нарушает права и законные интересы граждан, организаций, общества или государства. Протест может быть принесён на приказы, распоряжения, постановления, иные акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также на правовые акты органов управления коммерческих и некоммерческих организаций.
Прокурор или его заместитель приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, компетентному отменить такой акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. В соответствии со своей компетенцией прокурор района (заместитель) и приравненные к нему прокуроры приносят протест на незаконный акт, изданный органом местного самоуправления, должностными лицами этих органов и районных (городских) органов контроля, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Прокуроры (заместители) субъектов РФ и приравненные им прокуроры приносят протесты на незаконные правовые акты, изданные соответствующими законодательными или исполнительными органами власти субъектов РФ и их должностными лицами. Генеральный прокурор РФ и его заместители приносят протесты на незаконные акты федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. До рассмотрения протеста он может быть отозван прокурором, его принесшим.
Форма и содержание протеста
Протест оформляется в письменном виде на бланке соответствующей прокуратуры. В нём указываются:
- полное наименование органа, организации или должностного лица, издавшего незаконный акт, с указанием фамилии, имени, отчества, адреса их нахождения;
- дата принесения протеста;
- должностное положение с указанием классного чина, фамилия, имя, отчество прокурора, принесшего протест, его личная подпись;
- в описательной части: кем, когда и какой акт был принят, в чём состоит его противоречие или несоответствие закону и какому именно;
- обоснование незаконности акта со ссылкой на конкретные нормы законодательства;
- требование прокурора: об отмене акта полностью или в части, либо о приведении его в соответствие с законом, либо о прекращении незаконного действия должностного лица, а также о восстановлении нарушенных прав.
Сроки рассмотрения и последствия
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение законодательного органа субъекта Российской Федерации, представительного органа федеральной территории или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращённый срок рассмотрения протеста.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
Если протест не рассмотрен в установленный законом срок либо, по мнению прокурора, необоснованно отклонён, прокурор обращается в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с заявлением о признании правового акта недействительным. Признание акта незаконным имеет не только формальное, но и юридическое значение, поскольку нарушенные этим актом права конкретных лиц могут быть восстановлены (например, лица, чьи права нарушены незаконным актом, вправе обращаться в судебные органы с иском о возмещении убытков, жалобой на неправомерное наложение финансового взыскания за неисполнение незаконного акта).
Отличие протеста от представления прокурора
Протест и представление являются различными актами прокурорского реагирования.
Протест направлен на отмену или изменение правового акта, противоречащего закону, и приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган. Протест может быть принесён как на нормативные, так и на ненормативные правовые акты.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Представление направлено не на отмену акта, а на устранение выявленных в процессе осуществления прокурорского надзора фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения требований закона, причин нарушений и условий, им способствующих. Представление вносится в письменной форме, подлежит безотлагательному рассмотрению, и в течение месяца со дня его внесения должны быть приняты конкретные меры по устранению нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах в письменной форме сообщается прокурору.
Пример
Ситуация: Главой муниципального образования «Город Н.» издано постановление, которым установлен порядок предоставления земельных участков под размещение нестационарных торговых объектов (НТО) без проведения торгов (аукционов), по принципу «преимущественного права» лиц, ранее осуществлявших торговлю на этих местах. Прокуратура города в ходе проверки установила, что данное постановление противоречит требованиям статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об осно-вах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», которая устанавливает, что размещение НТО на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения и на основании договора, заключаемого по результатам торгов (аукциона или конкурса). Исключения из этого правила прямо предусмотрены законом и не включают «преимущественное право» ранее торговавших лиц. Постановление главы администрации нарушает права иных предпринимателей, желающих участвовать в размещении НТО на равных началах.
Процедура принесения протеста:
1. Прокурор города готовит протест на бланке прокуратуры, в котором указывает: наименование органа — Глава муниципального образования «Город Н.»; дату и номер оспариваемого постановления; конкретные нормы Федерального закона № 381-ФЗ, которым противоречит постановление; обоснование нарушения прав предпринимателей; требование об отмене постановления как противоречащего закону либо о приведении его в соответствие с законом (путём внесения изменений, исключающих незаконное преимущество).
2. Протест направляется главе администрации.
3. Администрация в течение 10 дней обязана рассмотреть протест. При рассмотрении протеста должны быть рассмотрены изложенные в нём доводы.
4. О результатах рассмотрения незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
Если администрация соглашается с доводами прокурора, она отменяет незаконное постановление либо вносит в него изменения. Если администрация отклоняет протест или не рассматривает его в установленный срок, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании постановления недействительным. В случае удовлетворения требований прокурора суд признаёт постановление противоречащим закону и не подлежащим применению, а администрация обязана устранить нарушение.
Если протест принесён на противоречащий закону правовой акт коммерческой организации (например, локальный нормативный акт акционерного общества, нарушающий права акционеров), прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании такого акта недействительным.
Рекомендации:
- Органам и должностным лицам, получившим протест прокурора: рассмотреть его в установленный 10-дневный срок, объективно оценить доводы прокурора, принять меры к устранению нарушений закона (отмена или изменение акта). В случае несогласия с протестом дать мотивированный письменный ответ с указанием причин отклонения.
- При рассмотрении протеста коллегиальным органом обеспечить уведомление прокурора о дате заседания.
- Гражданам и организациям, чьи права нарушены незаконным правовым актом, в отношении которого прокурором принесён протест, а также в случае бездействия прокурора: обращаться с жалобой вышестоящему прокурору или в суд в порядке главы 22 КАС РФ (если акт принят органом публичной власти) либо в арбитражный суд.
Протест прокурора: понятие и правовая природа
Правовая база
Основания и порядок принесения протеста
Форма и содержание протеста
Сроки рассмотрения и последствия
Отличие протеста от представления прокурора
Пример
Протест прокурора: понятие и правовая природа
Протест прокурора — это акт прокурорского реагирования, представляющий собой официальное возражение прокурора (представителя прокуратуры) в отношении правового акта (нормативного или ненормативного), принятого органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, если этот акт противоречит закону либо нарушает права и законные интересы граждан, общества или государства. В отличие от судебного обжалования, протест вносится в административном порядке в орган, издавший акт, либо в вышестоящий орган. При этом, как разъяснено в судебной практике, протест прокурора носит характер предложения (рекомендации) об устранении нарушений закона и содержит разъяснение норм действующего законодательства. Законодатель не возлагает на лицо, принявшее опротестовываемый прокурором акт, безусловной обязанности по его отмене или изменению — орган обязан лишь рассмотреть протест в установленный срок и письменно сообщить о результатах. Если протест не рассмотрен в установленный законом срок либо, по мнению прокурора, необоснованно отклонен, прокурор обращается в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с заявлением о признании правового акта недействительным.
Правовая база
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) — статья 23 (протест прокурора: основания, порядок принесения, сроки рассмотрения), статья 28 (протест на акт, нарушающий права человека и гражданина).
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (ГПК РФ) — статья 320 (порядок подачи ходатайств о принесении протеста).
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (АПК РФ) — статьи 52, 53 (участие прокурора в арбитражном процессе).
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) — статьи 30.10–30.11 (принесение протеста на постановление по делу об административном правонарушении).
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (УПК РФ) — статьи 125, 416, 417 (обжалование решений прокурора, возобновление производства по уголовному делу ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств).
Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 36 от 27.09.2016 (ред. от 25.12.2024) «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» — в части оспаривания решений прокурора.
Основания и порядок принесения протеста
Основанием для принесения протеста является выявление прокурором в ходе осуществления надзора правового акта, который полностью или частично не соответствует Конституции РФ, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, либо нарушает права и законные интересы граждан, организаций, общества или государства. Протест может быть принесён на приказы, распоряжения, постановления, иные акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также на правовые акты органов управления коммерческих и некоммерческих организаций.
Прокурор или его заместитель приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, компетентному отменить такой акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. В соответствии со своей компетенцией прокурор района (заместитель) и приравненные к нему прокуроры приносят протест на незаконный акт, изданный органом местного самоуправления, должностными лицами этих органов и районных (городских) органов контроля, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Прокуроры (заместители) субъектов РФ и приравненные им прокуроры приносят протесты на незаконные правовые акты, изданные соответствующими законодательными или исполнительными органами власти субъектов РФ и их должностными лицами. Генеральный прокурор РФ и его заместители приносят протесты на незаконные акты федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. До рассмотрения протеста он может быть отозван прокурором, его принесшим.
Форма и содержание протеста
Протест оформляется в письменном виде на бланке соответствующей прокуратуры. В нём указываются:
- полное наименование органа, организации или должностного лица, издавшего незаконный акт, с указанием фамилии, имени, отчества, адреса их нахождения;
- дата принесения протеста;
- должностное положение с указанием классного чина, фамилия, имя, отчество прокурора, принесшего протест, его личная подпись;
- в описательной части: кем, когда и какой акт был принят, в чём состоит его противоречие или несоответствие закону и какому именно;
- обоснование незаконности акта со ссылкой на конкретные нормы законодательства;
- требование прокурора: об отмене акта полностью или в части, либо о приведении его в соответствие с законом, либо о прекращении незаконного действия должностного лица, а также о восстановлении нарушенных прав.
Сроки рассмотрения и последствия
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение законодательного органа субъекта Российской Федерации, представительного органа федеральной территории или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращённый срок рассмотрения протеста.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
Если протест не рассмотрен в установленный законом срок либо, по мнению прокурора, необоснованно отклонён, прокурор обращается в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с заявлением о признании правового акта недействительным. Признание акта незаконным имеет не только формальное, но и юридическое значение, поскольку нарушенные этим актом права конкретных лиц могут быть восстановлены (например, лица, чьи права нарушены незаконным актом, вправе обращаться в судебные органы с иском о возмещении убытков, жалобой на неправомерное наложение финансового взыскания за неисполнение незаконного акта).
Отличие протеста от представления прокурора
Протест и представление являются различными актами прокурорского реагирования.
Протест направлен на отмену или изменение правового акта, противоречащего закону, и приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган. Протест может быть принесён как на нормативные, так и на ненормативные правовые акты.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Представление направлено не на отмену акта, а на устранение выявленных в процессе осуществления прокурорского надзора фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения требований закона, причин нарушений и условий, им способствующих. Представление вносится в письменной форме, подлежит безотлагательному рассмотрению, и в течение месяца со дня его внесения должны быть приняты конкретные меры по устранению нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах в письменной форме сообщается прокурору.
Пример
Ситуация: Главой муниципального образования «Город Н.» издано постановление, которым установлен порядок предоставления земельных участков под размещение нестационарных торговых объектов (НТО) без проведения торгов (аукционов), по принципу «преимущественного права» лиц, ранее осуществлявших торговлю на этих местах. Прокуратура города в ходе проверки установила, что данное постановление противоречит требованиям статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об осно-вах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», которая устанавливает, что размещение НТО на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения и на основании договора, заключаемого по результатам торгов (аукциона или конкурса). Исключения из этого правила прямо предусмотрены законом и не включают «преимущественное право» ранее торговавших лиц. Постановление главы администрации нарушает права иных предпринимателей, желающих участвовать в размещении НТО на равных началах.
Процедура принесения протеста:
1. Прокурор города готовит протест на бланке прокуратуры, в котором указывает: наименование органа — Глава муниципального образования «Город Н.»; дату и номер оспариваемого постановления; конкретные нормы Федерального закона № 381-ФЗ, которым противоречит постановление; обоснование нарушения прав предпринимателей; требование об отмене постановления как противоречащего закону либо о приведении его в соответствие с законом (путём внесения изменений, исключающих незаконное преимущество).
2. Протест направляется главе администрации.
3. Администрация в течение 10 дней обязана рассмотреть протест. При рассмотрении протеста должны быть рассмотрены изложенные в нём доводы.
4. О результатах рассмотрения незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
Если администрация соглашается с доводами прокурора, она отменяет незаконное постановление либо вносит в него изменения. Если администрация отклоняет протест или не рассматривает его в установленный срок, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании постановления недействительным. В случае удовлетворения требований прокурора суд признаёт постановление противоречащим закону и не подлежащим применению, а администрация обязана устранить нарушение.
Если протест принесён на противоречащий закону правовой акт коммерческой организации (например, локальный нормативный акт акционерного общества, нарушающий права акционеров), прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании такого акта недействительным.
Рекомендации:
- Органам и должностным лицам, получившим протест прокурора: рассмотреть его в установленный 10-дневный срок, объективно оценить доводы прокурора, принять меры к устранению нарушений закона (отмена или изменение акта). В случае несогласия с протестом дать мотивированный письменный ответ с указанием причин отклонения.
- При рассмотрении протеста коллегиальным органом обеспечить уведомление прокурора о дате заседания.
- Гражданам и организациям, чьи права нарушены незаконным правовым актом, в отношении которого прокурором принесён протест, а также в случае бездействия прокурора: обращаться с жалобой вышестоящему прокурору или в суд в порядке главы 22 КАС РФ (если акт принят органом публичной власти) либо в арбитражный суд.
