Оглавление
Нормативно-правовой акт: понятие и правовая природа
Правовая база
Виды нормативно-правовых актов
Признаки нормативно-правового акта
Юридическая сила и иерархия нормативных актов
Требования, предъявляемые к нормативно-правовым актам
Отличие от ненормативных правовых актов
Оспаривание нормативных правовых актов в суде
Пример
Нормативно-правовой акт: понятие и правовая природа
Нормативно-правовой акт (НПА) — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определённой форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Нормативно-правовые акты издаются уполномоченными государственными органами, органами местного самоуправления или должностными лицами в установленном законом порядке. Они являются основным источником права в Российской Федерации и образуют иерархическую систему законодательства. Издание НПА в форме писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не имеют права издавать такие акты.
Правовая база
Конституция Российской Федерации (статья 115, 120).
Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) — часть первая (статья 3).
Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ).
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) — глава 21 (оспаривание нормативных правовых актов).
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (АПК РФ) — глава 23 (рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов).
Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».
Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 (ред. от 28.01.2026) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.1996 № 781-II ГД — содержит определения нормативного правового акта и правовой нормы.
Виды нормативно-правовых актов
В Российской Федерации существует иерархическая система НПА, включающая следующие виды:
Федеральные законы — основные нормативные акты, принимаемые Федеральным Собранием Российской Федерации. Регулируют ключевые аспекты организации государства, гражданские и уголовные отношения, экономическую и социальную политику.
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации — акты главы государства, имеющие большую юридическую силу. Указы, как правило, содержат нормативные предписания общего характера, распоряжения чаще носят оперативный, организационный или индивидуальный характер.
Постановления Правительства Российской Федерации — принимаются на основании и во исполнение федеральных законов и указов Президента, регулируют вопросы управления и административного устройства.
Приказы, правила, инструкции, положения федеральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств) — подзаконные ведомственные акты, не могут противоречить указам Президента и постановлениям Правительства.
Постановления органов местного самоуправления — регулируют вопросы на местном уровне (бюджет, земельные вопросы, организация муниципальных служб).
Кодексы — систематизированные законодательные акты, объединяющие нормы по определённым отраслям права (Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и др.).
Международные договоры — ратифицированные международные договоры, вступившие в силу в России, имеют юридическую силу и регулируют соответствующие отношения.
Признаки нормативно-правового акта
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 25.12.2018 № 50 выделил следующие существенные признаки, характеризующие НПА:
Издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом.
Наличие правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Дополнительные признаки, выделяемые законодателями и доктриной:
Правотворческий характер — в НПА правовые нормы либо устанавливаются, либо изменяются, либо отменяются.
Издание только в пределах компетенции правотворческого органа — для избежания противоречий между актами разных органов.
Документальная форма и наличие реквизитов: вид акта, наименование, орган-издатель, дата, место принятия, номер.
Соответствие Конституции РФ и актам большей юридической силы.
Опубликование (доведение до сведения граждан и организаций) — только после этого государство вправе требовать исполнения исходя из презумпции знания закона.
Юридическая сила и иерархия нормативных актов
Юридическая сила нормативного правового акта — это свойство акта порождать определённые правовые последствия, которое указывает на место акта в системе правовых актов и зависит от положения и компетенции органа, издавшего акт. Иерархия НПА в Российской Федерации строится по принципу верховенства Конституции РФ. Высшую юридическую силу имеют Конституция РФ и федеральные конституционные законы. Далее следуют федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти и законы субъектов РФ. Акты Президента и Правительства РФ не могут противоречить федеральным законам (статья 115 Конституции РФ). Нормативные акты министерств и ведомств подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и официальному опубликованию; не прошедшие регистрацию акты не влекут правовых последствий.
Признание того или иного акта нормативным правовым зависит от анализа его содержания, который осуществляется судом в каждом конкретном случае. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 разъяснено, что акт может быть признан нормативным и обязательным для неопределённого круга лиц, когда он издан в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории).
Требования, предъявляемые к нормативно-правовым актам
К нормативным актам предъявляется ряд требований, обеспечивающих их качество и эффективность регулирования:
Объективная обусловленность. Нормативные акты должны отражать объективную реальность, а не быть плодом фантазии правотворческих субъектов. Принятие актов, противоречащих объективной действительности, ведёт к появлению «мёртвых» норм и чревато социальными потрясениями.
Структурированность. Акты не должны представлять хаотичный набор нормативных положений. Типовая структура включает: преамбулу (цели, задачи), терминологическую статью, затем систематизированное изложение норм (субъекты, объекты, права, обязанности, льготы, поощрения, санкции). Кодифицированные акты (кодексы) имеют более сложное строение.
Доступность для понимания. Акты должны излагаться простым, ясным языком, быть доступными для граждан со средним и ниже среднего интеллектуальным уровнем. Стиль должен быть строгим, соответствовать законам формальной логики, не быть чрезмерно абстрактным, но и не увязать в деталях. Избегать сложных юридических терминов без необходимости.
Отличие от ненормативных правовых актов
Ненормативный правовой акт (индивидуальный правовой акт) характеризуется тем, что адресован конкретному лицу (конкретному кругу лиц) и содержит обязательные для этого лица правила поведения. Он применяется однократно и не создаёт общих норм права. Например: требование об уплате налога, пени, штрафа; предписание о прекращении нарушений закона; решение о предоставлении земельного участка; приказ о назначении на должность. Ненормативный акт может быть оспорен не только лицом, которому он адресован, но и лицом, чьи права нарушены принятием этого акта.
Ключевые отличия правовой нормы от юридических предписаний ненормативного характера:
Неоднократность применения — норма права не теряет силу после однократного применения, действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз при наличии предусмотренных обстоятельств.
Неперсонифицированность — норма распространяется на круг лиц, объединённых общим признаком (род занятий, территория проживания и т.д.), а не на индивидуально определённых субъектов.
Оспаривание нормативных правовых актов в суде
Оспаривание НПА и актов, обладающих нормативными свойствами, является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций. Оно производится посредством подачи административного искового заявления (в судах общей юрисдикции) или заявления (в арбитражных судах) о признании акта недействующим как не соответствующего федеральному закону или иному акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению.
Процессуальный порядок: в судах общей юрисдикции — по правилам главы 21 КАС РФ; в арбитражных судах — по правилам главы 23 АПК РФ. Последствием признания судом НПА недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.
В административном иске об оспаривании НПА необходимо указать, какие права, свободы и законные интересы нарушены оспариваемым актом (или существует реальная угроза их нарушения). В противном случае суд оставит заявление без рассмотрения. Если истец оспаривает документ, который заведомо не может затрагивать его права, судья отказывает в принятии заявления.
Пример
Ситуация: Акционерное общество «Аурат» обратилось в суд с административным иском о признании недействующими отдельных положений постановлений Правительства Москвы о комплексном развитии территорий нежилой застройки. Административный ответчик (Правительство Москвы) заявил ходатайство о передаче дела по подсудности в Арбитражный суд г. Москвы, указав, что оспариваемые постановления не обладают признаками нормативного правового акта, а касаются определённого круга лиц (правообладателей земельных участков и объектов недвижимости, расположенных на конкретных территориях) и носят организационно-распорядительный характер.
Правовая оценка: Для отнесения акта к нормативному правовому необходимо установить два ключевых признака: издание акта управомоченным органом и наличие в нём правил поведения, обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение. Если акт адресован конкретным, персонально определённым правообладателям и не содержит общих норм, он не может быть признан нормативным. Судебная практика исходит из того, что признание акта нормативным зависит от анализа его содержания, осуществляемого судом в каждом конкретном случае.
В рассмотренном деле судья Верховного Суда РФ пришёл к выводу, что оспариваемые положения не обладают нормативными свойствами, и передал дело по подсудности в арбитражный суд (поскольку спор связан с экономической деятельностью). Если бы акт был признан нормативным, административное исковое заявление подлежало бы рассмотрению в Московском городском суде в порядке КАС РФ.
Исход: Дело передано по подсудности в Арбитражный суд г. Москвы для рассмотрения по существу как спора об оспаривании ненормативных правовых актов. Если бы общество настаивало на оспаривании именно нормативного акта, но не смогло доказать наличие нормативных свойств, суд отказал бы в удовлетворении заявления в связи с неподведомственностью.
Рекомендации: При обращении в суд с требованием о признании акта недействующим необходимо тщательно проанализировать его содержание на предмет наличия признаков нормативности (обязательность для неопределённого круга лиц, многократность применения). В административном иске следует чётко указать, какие права заявителя нарушены оспариваемым актом. Допускается оспаривание акта в части (отдельных положений). Срок для обращения в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим составляет 3 месяца со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов (часть 7 статьи 219 КАС РФ). При пропуске срока по уважительной причине он может быть восстановлен судом. В арбитражном процессе срок на оспаривание ненормативных актов также составляет 3 месяца (статья 198 АПК РФ). Важно учитывать, что рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов относится к исключительной подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов и других соответствующих им судов, а также Верховного Суда РФ (статья 20 КАС РФ). Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти оспариваются в Верховном Суде РФ.
Нормативно-правовой акт: понятие и правовая природа
Правовая база
Виды нормативно-правовых актов
Признаки нормативно-правового акта
Юридическая сила и иерархия нормативных актов
Требования, предъявляемые к нормативно-правовым актам
Отличие от ненормативных правовых актов
Оспаривание нормативных правовых актов в суде
Пример
Нормативно-правовой акт: понятие и правовая природа
Нормативно-правовой акт (НПА) — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определённой форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Нормативно-правовые акты издаются уполномоченными государственными органами, органами местного самоуправления или должностными лицами в установленном законом порядке. Они являются основным источником права в Российской Федерации и образуют иерархическую систему законодательства. Издание НПА в форме писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не имеют права издавать такие акты.
Правовая база
Конституция Российской Федерации (статья 115, 120).
Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) — часть первая (статья 3).
Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ).
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) — глава 21 (оспаривание нормативных правовых актов).
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (АПК РФ) — глава 23 (рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов).
Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».
Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 (ред. от 28.01.2026) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.1996 № 781-II ГД — содержит определения нормативного правового акта и правовой нормы.
Виды нормативно-правовых актов
В Российской Федерации существует иерархическая система НПА, включающая следующие виды:
Федеральные законы — основные нормативные акты, принимаемые Федеральным Собранием Российской Федерации. Регулируют ключевые аспекты организации государства, гражданские и уголовные отношения, экономическую и социальную политику.
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации — акты главы государства, имеющие большую юридическую силу. Указы, как правило, содержат нормативные предписания общего характера, распоряжения чаще носят оперативный, организационный или индивидуальный характер.
Постановления Правительства Российской Федерации — принимаются на основании и во исполнение федеральных законов и указов Президента, регулируют вопросы управления и административного устройства.
Приказы, правила, инструкции, положения федеральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств) — подзаконные ведомственные акты, не могут противоречить указам Президента и постановлениям Правительства.
Постановления органов местного самоуправления — регулируют вопросы на местном уровне (бюджет, земельные вопросы, организация муниципальных служб).
Кодексы — систематизированные законодательные акты, объединяющие нормы по определённым отраслям права (Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и др.).
Международные договоры — ратифицированные международные договоры, вступившие в силу в России, имеют юридическую силу и регулируют соответствующие отношения.
Признаки нормативно-правового акта
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 25.12.2018 № 50 выделил следующие существенные признаки, характеризующие НПА:
Издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом.
Наличие правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Дополнительные признаки, выделяемые законодателями и доктриной:
Правотворческий характер — в НПА правовые нормы либо устанавливаются, либо изменяются, либо отменяются.
Издание только в пределах компетенции правотворческого органа — для избежания противоречий между актами разных органов.
Документальная форма и наличие реквизитов: вид акта, наименование, орган-издатель, дата, место принятия, номер.
Соответствие Конституции РФ и актам большей юридической силы.
Опубликование (доведение до сведения граждан и организаций) — только после этого государство вправе требовать исполнения исходя из презумпции знания закона.
Юридическая сила и иерархия нормативных актов
Юридическая сила нормативного правового акта — это свойство акта порождать определённые правовые последствия, которое указывает на место акта в системе правовых актов и зависит от положения и компетенции органа, издавшего акт. Иерархия НПА в Российской Федерации строится по принципу верховенства Конституции РФ. Высшую юридическую силу имеют Конституция РФ и федеральные конституционные законы. Далее следуют федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти и законы субъектов РФ. Акты Президента и Правительства РФ не могут противоречить федеральным законам (статья 115 Конституции РФ). Нормативные акты министерств и ведомств подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и официальному опубликованию; не прошедшие регистрацию акты не влекут правовых последствий.
Признание того или иного акта нормативным правовым зависит от анализа его содержания, который осуществляется судом в каждом конкретном случае. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 разъяснено, что акт может быть признан нормативным и обязательным для неопределённого круга лиц, когда он издан в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории).
Требования, предъявляемые к нормативно-правовым актам
К нормативным актам предъявляется ряд требований, обеспечивающих их качество и эффективность регулирования:
Объективная обусловленность. Нормативные акты должны отражать объективную реальность, а не быть плодом фантазии правотворческих субъектов. Принятие актов, противоречащих объективной действительности, ведёт к появлению «мёртвых» норм и чревато социальными потрясениями.
Структурированность. Акты не должны представлять хаотичный набор нормативных положений. Типовая структура включает: преамбулу (цели, задачи), терминологическую статью, затем систематизированное изложение норм (субъекты, объекты, права, обязанности, льготы, поощрения, санкции). Кодифицированные акты (кодексы) имеют более сложное строение.
Доступность для понимания. Акты должны излагаться простым, ясным языком, быть доступными для граждан со средним и ниже среднего интеллектуальным уровнем. Стиль должен быть строгим, соответствовать законам формальной логики, не быть чрезмерно абстрактным, но и не увязать в деталях. Избегать сложных юридических терминов без необходимости.
Отличие от ненормативных правовых актов
Ненормативный правовой акт (индивидуальный правовой акт) характеризуется тем, что адресован конкретному лицу (конкретному кругу лиц) и содержит обязательные для этого лица правила поведения. Он применяется однократно и не создаёт общих норм права. Например: требование об уплате налога, пени, штрафа; предписание о прекращении нарушений закона; решение о предоставлении земельного участка; приказ о назначении на должность. Ненормативный акт может быть оспорен не только лицом, которому он адресован, но и лицом, чьи права нарушены принятием этого акта.
Ключевые отличия правовой нормы от юридических предписаний ненормативного характера:
Неоднократность применения — норма права не теряет силу после однократного применения, действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз при наличии предусмотренных обстоятельств.
Неперсонифицированность — норма распространяется на круг лиц, объединённых общим признаком (род занятий, территория проживания и т.д.), а не на индивидуально определённых субъектов.
Оспаривание нормативных правовых актов в суде
Оспаривание НПА и актов, обладающих нормативными свойствами, является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций. Оно производится посредством подачи административного искового заявления (в судах общей юрисдикции) или заявления (в арбитражных судах) о признании акта недействующим как не соответствующего федеральному закону или иному акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению.
Процессуальный порядок: в судах общей юрисдикции — по правилам главы 21 КАС РФ; в арбитражных судах — по правилам главы 23 АПК РФ. Последствием признания судом НПА недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.
В административном иске об оспаривании НПА необходимо указать, какие права, свободы и законные интересы нарушены оспариваемым актом (или существует реальная угроза их нарушения). В противном случае суд оставит заявление без рассмотрения. Если истец оспаривает документ, который заведомо не может затрагивать его права, судья отказывает в принятии заявления.
Пример
Ситуация: Акционерное общество «Аурат» обратилось в суд с административным иском о признании недействующими отдельных положений постановлений Правительства Москвы о комплексном развитии территорий нежилой застройки. Административный ответчик (Правительство Москвы) заявил ходатайство о передаче дела по подсудности в Арбитражный суд г. Москвы, указав, что оспариваемые постановления не обладают признаками нормативного правового акта, а касаются определённого круга лиц (правообладателей земельных участков и объектов недвижимости, расположенных на конкретных территориях) и носят организационно-распорядительный характер.
Правовая оценка: Для отнесения акта к нормативному правовому необходимо установить два ключевых признака: издание акта управомоченным органом и наличие в нём правил поведения, обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение. Если акт адресован конкретным, персонально определённым правообладателям и не содержит общих норм, он не может быть признан нормативным. Судебная практика исходит из того, что признание акта нормативным зависит от анализа его содержания, осуществляемого судом в каждом конкретном случае.
В рассмотренном деле судья Верховного Суда РФ пришёл к выводу, что оспариваемые положения не обладают нормативными свойствами, и передал дело по подсудности в арбитражный суд (поскольку спор связан с экономической деятельностью). Если бы акт был признан нормативным, административное исковое заявление подлежало бы рассмотрению в Московском городском суде в порядке КАС РФ.
Исход: Дело передано по подсудности в Арбитражный суд г. Москвы для рассмотрения по существу как спора об оспаривании ненормативных правовых актов. Если бы общество настаивало на оспаривании именно нормативного акта, но не смогло доказать наличие нормативных свойств, суд отказал бы в удовлетворении заявления в связи с неподведомственностью.
Рекомендации: При обращении в суд с требованием о признании акта недействующим необходимо тщательно проанализировать его содержание на предмет наличия признаков нормативности (обязательность для неопределённого круга лиц, многократность применения). В административном иске следует чётко указать, какие права заявителя нарушены оспариваемым актом. Допускается оспаривание акта в части (отдельных положений). Срок для обращения в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим составляет 3 месяца со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов (часть 7 статьи 219 КАС РФ). При пропуске срока по уважительной причине он может быть восстановлен судом. В арбитражном процессе срок на оспаривание ненормативных актов также составляет 3 месяца (статья 198 АПК РФ). Важно учитывать, что рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов относится к исключительной подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов и других соответствующих им судов, а также Верховного Суда РФ (статья 20 КАС РФ). Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти оспариваются в Верховном Суде РФ.
